L’Allemagne devient trop dépendante de la Chine

L’Allemagne se débat avec sa dépendance à l’égard de la Chine.

Le gouvernement d’Olaf Scholz a promis une approche plus stricte vis-à-vis de Pékin. Mais Berlin est divisée sur la question de savoir jusqu’où elle doit essayer de découpler son économie.

Il est rare qu’un accord se heurte à une opposition aussi forte de la part du gouvernement. Le mois dernier, six ministères allemands se sont prononcés contre l’acquisition prévue par la compagnie maritime chinoise Cosco d’une participation dans un terminal à conteneurs de Hambourg. Mais l’opération a quand même été conclue.

C’est le chancelier Olaf Scholz qui a veillé à ce que l’accord passe sans encombre par le cabinet allemand. Il a insisté sur un compromis – Cosco devrait se contenter d’une participation de 25 %, au lieu des 35 % initialement proposés.

Mais le ministère allemand des affaires étrangères est resté opposé, même après que Scholz ait fait passer le compromis. La secrétaire d’État Susanne Baumann a écrit une lettre de colère au chef de cabinet de Scholz, Wolfgang Schmidt, déclarant que la transaction « augmente de manière disproportionnée l’influence stratégique de la Chine sur les infrastructures de transport allemandes et européennes et la dépendance de l’Allemagne vis-à-vis de la Chine ».

Scholz, cependant, ne pouvait clairement pas se permettre de voir l’accord échouer. Vendredi, il deviendra le premier dirigeant du G7 à s’entretenir à Pékin avec le président chinois Xi Jinping depuis le début de la pandémie de Covid-19. Le rejet de la transaction Cosco aurait jeté une ombre sur un voyage d’une grande importance symbolique, tant pour Pékin que pour Berlin.

Pourtant, les observateurs de la Chine ont trouvé son intervention déroutante. « Cela donne l’impression qu’il offre à Xi Jinping, nouvellement couronné, un cadeau avant le voyage – un cadeau qu’il n’était pas obligé de faire », déclare Noah Barkin de Rhodium Group, un cabinet de recherche basé à New York.

L’affaire Cosco a également déçu ceux qui avaient espéré que Scholz adopterait une nouvelle approche vis-à-vis de Pékin et romprait définitivement avec le mercantilisme de l’ère Angela Merkel.

L’accord de coalition négocié l’année dernière par les sociaux-démocrates de M. Scholz, les Verts et les libéraux de la Free Democrats s’est distingué par son ton critique à l’égard de la Chine et par l’accent mis sur les droits de l’homme. Mais l’accord de Hambourg montre que de profondes divisions persistent entre les Verts et certaines parties du SPD quant à l’avenir de cette relation.

Le scepticisme des Verts à l’égard de la Chine n’a fait que croître depuis le congrès du parti communiste du mois dernier, au cours duquel le président Xi a rempli le comité permanent du Politburo de fidèles et a consolidé sa position de dirigeant chinois le plus puissant depuis Mao Zedong.

L’évolution de la Chine vers le règne d’un seul homme, combinée aux perturbations économiques causées par sa politique du « zéro coco », aux querelles de sabre à propos de Taïwan et au soutien tacite à la guerre de la Russie en Ukraine, a transformé un pays qui était autrefois l’un des marchés les plus intéressants pour les entreprises allemandes en l’un de ses principaux facteurs de risque.

Berlin est harcelé par la crainte que l’histoire ne soit sur le point de se répéter, à une échelle bien plus grande. La guerre en Ukraine a révélé la folie de la dépendance de l’Allemagne vis-à-vis du gaz russe, qui dure depuis des décennies. Aujourd’hui, les pessimistes craignent que l’Allemagne ne soit sur le point de payer l’addition de sa dépendance encore plus grande à l’égard de la Chine, un pays qui a longtemps été l’un des plus grands marchés pour les machines, les produits chimiques et les voitures allemands.

Thomas Haldenwang, chef du renseignement intérieur allemand, a résumé cette inquiétude lors d’une audition au Bundestag le mois dernier. La Chine, a-t-il dit, représente une menace bien plus grande pour la sécurité allemande à long terme que la Russie. « La Russie est la tempête », a-t-il dit. « La Chine, c’est le changement climatique. »

Taïwan est au centre d’une grande partie de l’anxiété. La rhétorique de Xi sur la « réunification » a fait naître la crainte que la Chine envisage d’envahir l’île, un geste qui ferait tomber une grêle de sanctions internationales contre Pékin et découplerait probablement la Chine du monde occidental. Dans la tourmente qui s’ensuivrait, les entreprises allemandes pourraient figurer parmi les plus grandes victimes, ce qui aurait d’énormes répercussions sur une économie déjà ébranlée par la pire crise énergétique depuis la Seconde Guerre mondiale et au bord de la récession.

Le président allemand, Frank-Walter Steinmeier, ancien ministre des affaires étrangères, a déclaré que l’Allemagne devait « tirer la leçon » de la guerre de la Russie en Ukraine. « Et la leçon, c’est que nous devons réduire nos dépendances déséquilibrées, partout où nous le pouvons », a-t-il déclaré la semaine dernière au radiodiffuseur public ARD. « Cela s’applique en particulier à la Chine ».

C’est pour cette raison que le gouvernement allemand est engagé dans une réévaluation fondamentale de son approche de Pékin – un processus qui atteindra son apogée l’année prochaine avec la présentation d’une nouvelle « stratégie pour la Chine » destinée à refondre la relation en termes plus réalistes.

« Elle désignera la Chine comme un partenaire commercial important, mais le parti communiste comme un rival systémique », déclare le ministre des finances Christian Lindner dans une interview.

La ministre allemande des affaires étrangères Annalena Baerbock, à gauche, a souligné les risques liés aux relations avec la Chine, tandis que le chancelier Olaf Scholz, au centre, a mis en garde contre une rupture des liens avec ce pays. Le ministre des finances Christian Lindner, deuxième à droite, et la ministre de l’intérieur Nancy Faeser sont également présents sur cette photo de cabinet prise en août © Florian Gaertner/Photothek/Getty Images

Une partie de la planification de la stratégie a consisté à évaluer la vulnérabilité des entreprises allemandes à une escalade des tensions entre la Chine et l’Occident. « Il se peut qu’à un moment donné, le marché chinois ne soit plus disponible pour nous », déclare un fonctionnaire. « Après ce qui s’est passé avec la Russie, nous ne pouvons plus dire que cela n’arrivera jamais. Et nous devons agir pour éviter que cela ne devienne une menace existentielle pour les entreprises allemandes. »

Cette remise en question est impulsée par les Verts, qui se méfient depuis longtemps de la Chine. Depuis leur entrée au gouvernement en décembre dernier, ils n’ont pas perdu de temps pour apposer leur empreinte sceptique sur la politique chinoise.

Une dépendance économique totale basée sur le principe de l’espoir nous expose au chantage politique.

L’expérience de l’Allemagne avec la Russie a montré « que nous ne pouvons plus nous permettre de devenir existentiellement dépendants d’un pays qui ne partage pas nos valeurs », a déclaré la ministre verte des affaires étrangères Annalena Baerbock au Süddeutsche Zeitung le mois dernier. « Une dépendance économique complète basée sur le principe de l’espoir nous expose à un chantage politique. »

Mais, comme l’a montré la querelle autour de l’accord Cosco, le gouvernement est profondément divisé sur la Chine. Alors que Baerbock souligne les risques de traiter avec Pékin, Scholz a mis en garde à plusieurs reprises contre les conséquences négatives de la rupture des liens avec la Chine.

« Le découplage est la mauvaise réponse », a déclaré le chancelier lors d’une conférence d’affaires le mois dernier.

Ne mettez pas tous vos œufs dans le même panier ».

Scholz, qui a été maire de Hambourg, pense depuis longtemps que l’Allemagne n’a pas d’autre choix que de commercer avec des pays comme la Chine. « Vous dansez avec celui qui est dans la pièce – cela s’applique à la politique mondiale tout autant qu’à la discothèque du village », a-t-il noté de façon célèbre en 2018.

Mais d’un autre côté, la gestion élémentaire des risques impose aux entreprises de se diversifier sur d’autres marchés. « C’est une leçon de base que l’on vous enseigne au troisième trimestre de l’école de commerce… que vous ne mettez pas tous vos œufs dans le même panier », a-t-il déclaré en août. « Cela vaut aussi bien pour les importations et les chaînes d’approvisionnement que pour les exportations. »

Il s’agit d’un message que d’autres personnalités importantes du cabinet mettent également en avant. « Les entreprises allemandes seraient bien avisées de continuer à ouvrir de nouveaux marchés dans le monde, à investir en Asie, en Afrique, en Amérique du Sud et du Nord, afin de diluer l’importance de la Chine pour l’économie allemande », déclare Lindner dans l’interview.

« Un découplage soudain » détruirait bon nombre des avantages économiques et des gains de bien-être de la mondialisation, dit-il. Mais la Chine elle-même, ajoute-t-il, est déjà en train de « découpler certaines parties de son économie de la division mondiale du travail », ce qui devrait inciter à l’action. « La diversification de nos technologies et de nos chaînes d’approvisionnement renforcera notre résilience », affirme-t-il.

Le problème pour le gouvernement Scholz, cependant, est que certaines des plus grandes entreprises allemandes ne semblent pas tenir compte de ce message. Au lieu de réduire leur exposition à la Chine, nombre d’entre elles redoublent d’efforts. BASF, par exemple, a annoncé en juillet qu’elle avait donné son approbation finale à un projet de construction d’une nouvelle usine massive dans la ville de Zhanjiang, dans le sud de la Chine, qui coûtera 10 milliards d’euros. Parallèlement, l’entreprise prévoit également de réduire « de manière permanente » sa présence en Europe, une région qui, selon elle, est devenue de moins en moins compétitive en raison des coûts énergétiques élevés.

Le directeur général de BASF, Martin Brudermüller, a défendu cette approche et s’en est pris aux détracteurs de ses investissements en Chine. « Je pense qu’il est urgent de mettre un terme à ce dénigrement de la Chine et de nous regarder d’un œil un peu plus critique », a-t-il déclaré la semaine dernière.

Selon les experts, BASF n’a guère d’autre choix que de concentrer ses efforts sur la Chine. « La Chine possède 60 % des entreprises chimiques et des talents du monde et 40 % des ressources », explique Wang Yiwei, professeur de relations internationales à l’université Renmin et conseiller du gouvernement chinois. « S’ils n’investissent pas en Chine, où iront-ils ? »

BASF n’est pas seul. Aldi, le discounter allemand, prévoit d’ouvrir des centaines de nouveaux magasins en Chine. L’équipementier automobile Hella double la capacité de son usine à Shanghai. Et Siemens a déclaré la semaine dernière qu’il prévoyait une expansion majeure de sa division « industries numériques » en Chine.

Selon l’Institut économique allemand, les entreprises allemandes ont investi un montant record de 10 milliards d’euros en Chine au cours du seul premier semestre de cette année. Le titre de l’étude de l’institut : « Pleine vapeur dans la mauvaise direction ».

Irrités par de telles statistiques, les ministres prennent des mesures. Leur arme de prédilection est le système de garanties que le gouvernement offre aux entreprises allemandes sur les marchés émergents, qui protège leurs investissements du risque politique. En mai, le ministère de l’économie de M. Habeck a refusé d’étendre les garanties d’investissement de Volkswagen à la Chine, invoquant la répression des Ouïghours musulmans dans la région occidentale du Xinjiang. Le ministère travaille actuellement sur des plans visant à plafonner le nombre de ces garanties pour la Chine.

« Elles sont massivement orientées vers la Chine à l’heure actuelle », déclare un fonctionnaire.

D’un autre côté, de nombreux Berlinois doutent de l’impact de ces mesures. Les faits suggèrent que les entreprises continueront à investir en Chine, si nécessaire sans les garanties. Les fonctionnaires reconnaissent qu’ils ont peu d’influence sur les décideurs des entreprises.

« Si Brudermüller pense qu’investir 10 milliards d’euros en Chine est la bonne chose à faire, c’est en fin de compte une question pour les actionnaires de BASF », déclare le fonctionnaire. « Mais je pense que nous devons envoyer un signal aux entreprises : si leurs actionnaires approuvent cette décision, très bien, mais ne comptez pas sur le gouvernement allemand pour la garantir. »

D’autres, cependant, disent qu’aucune cajolerie du gouvernement ne persuadera les entreprises allemandes de se détourner de la Chine. « Vous parlez aux hommes d’affaires et ils disent : « Les gens sont-ils fous ? », selon un fonctionnaire. « Ils disent : ‘Ne réalisent-ils pas d’où vient toute notre richesse ?' ».

L’ère du « gagnant-gagnant »

Pendant des années, l’Allemagne a été l’un des principaux bénéficiaires de l’ouverture de la Chine sur le monde. Son appétit pour les outils, réfrigérateurs et automobiles allemands semblait insatiable, et les exportations allemandes vers le marché chinois ont alimenté un boom économique de 10 ans la décennie dernière, l’un des plus longs de l’histoire d’après-guerre de l’Allemagne. En 2021, la Chine était le premier partenaire commercial de l’Allemagne pour la sixième année consécutive, représentant 9,5 % de ses échanges de marchandises.

Les fréquents voyages d’Angela Merkel en Chine – elle s’y est rendue 12 fois au cours de son règne de 16 ans en tant que chancelière, souvent accompagnée d’énormes délégations d’affaires – ont symbolisé ces liens étroits. Elle a parfois critiqué les violations des droits de l’homme commises par la Chine au Xinjiang et à Hong Kong, mais la relation économique a toujours eu la priorité.

Xi Jinping avec Angela Merkel lors d’un voyage à Berlin en 2017. Au cours de ses 16 années en tant que chancelière allemande, Angela Merkel s’est rendue en Chine une douzaine de fois, souvent accompagnée de délégations d’affaires © Michele Tantussi/Pool/Getty Images.

Il s’agissait, selon l’expression souvent répétée par Merkel, d’un « gagnant-gagnant » pour les deux pays. Lorsque la Chine a autorisé les marques automobiles étrangères à pénétrer sur son marché par le biais de coentreprises avec des constructeurs publics, des entreprises comme VW ont rapidement pu accéder à la base de consommateurs en croissance rapide du pays. Quant aux importations de machines, de composants et de produits chimiques allemands, elles ont contribué à alimenter les secteurs de la fabrication et de la construction en plein essor en Chine.

En conséquence, l’empreinte de l’Allemagne sur le marché chinois n’a cessé de croître. Volkswagen vend désormais 40 % de ses voitures en Chine et le pays représente 13 % des revenus de Siemens et 15 % de ceux de BASF. Une enquête récente du groupe de réflexion Ifo a révélé que 46 % des entreprises industrielles dépendent d’intrants intermédiaires provenant de Chine.

Mais au fil des ans, les entreprises chinoises ont pris de l’avance sur bon nombre de leurs partenaires allemands, par des moyens équitables ou non. Au milieu et à la fin des années 2010, la Chine a annoncé une série d’objectifs visant à accroître l’innovation nationale et à réduire la dépendance à l’égard des technologies étrangères. L’association allemande des entreprises de machines, la VDMA, a dressé la liste des problèmes que cela créait pour ses entreprises : subventions aux concurrents nationaux, établissement de normes discriminatoires à l’égard des entreprises étrangères, ainsi que la question persistante du vol de propriété intellectuelle.

La mise à niveau industrielle de la Chine est l’une des raisons pour lesquelles l’Allemagne la considère de plus en plus comme un rival, estime l’universitaire chinois Wang.

« Dans la chaîne de valeur mondiale, la Chine a ébranlé et remis en question les avantages du secteur manufacturier allemand, notamment les bénéfices des entreprises allemandes en Chine, qui ne sont plus aussi faciles à obtenir qu’auparavant », explique Wang. « Mais dans le même temps, les entreprises ne peuvent pas quitter la Chine ».

Des preuves anecdotiques suggèrent toutefois que certaines le font – ou, du moins, envisagent leurs options. Jörg Wuttke, président de la Chambre de commerce de l’UE en Chine, affirme que si les grandes entreprises restent sur place, « d’autres segments, principalement des PME, mettent leurs opérations en Chine en pilote automatique et cherchent des alternatives dans le monde entier ».

« Les entreprises ne peuvent pas se permettre d’attendre que la Chine mette au point sa stratégie de sortie du Covid », ajoute-t-il.

Selon la récente enquête de l’Ifo, près de la moitié des fabricants allemands qui reçoivent des intrants importants de la Chine prévoient de réduire leurs importations chinoises. Lorsqu’on leur demande pourquoi, 79 % citent « la diversification des chaînes d’approvisionnement et l’évitement des dépendances ».

L’un des facteurs de cette évolution est l’évolution de la perception du secteur financier quant aux risques d’une trop grande dépendance à l’égard de la Chine. « Il est en fait assez intéressant de voir que les agences de notation américaines… incluent désormais une évaluation du risque géopolitique », a déclaré Franziska Brantner, secrétaire d’État au ministère de l’économie, lors d’une récente conférence à Berlin. « Et il pourrait devenir très coûteux pour les entreprises européennes de se refinancer si elles ne se diversifient pas. »

Déjà, les entreprises allemandes fortement exposées au marché chinois sont confrontées à de réels problèmes d’activité. « Les premières entreprises allemandes du Mittelstand nous disent qu’elles sont exclues des appels d’offres internationaux si elles affirment que certaines pièces ne viennent que de Chine, de leurs usines en Chine », explique Martin Wansleben, directeur de l’association des chambres de commerce et d’industrie allemandes.

Le terminal de Hambourg

C’est au milieu du débat permanent de l’Allemagne sur la Chine que le différend concernant l’investissement de Cosco à Hambourg a soudainement pris le devant de la scène.

Dans le cadre d’un accord conclu l’année dernière, Cosco Shipping Ports devait acquérir 35 % du terminal à conteneurs Tollerort dans le port de Hambourg pour 65 millions d’euros, auprès de la société de logistique HHLA. Mais l’opération devait d’abord être approuvée par le cabinet allemand, et six ministères s’y sont opposés pour des raisons de sécurité nationale. Selon eux, les entreprises chinoises ne devraient pas être autorisées à acquérir les infrastructures critiques de l’Allemagne.

Les assistants de M. Scholz ont défendu l’accord. Cosco a « simplement » acheté une petite participation dans l’opérateur de l’un des nombreux terminaux du port de Hambourg, et non une part du port lui-même, qui appartient en grande partie à l’État. Cosco a déjà des intérêts dans d’autres ports européens, comme Anvers et Zeebrugge. Et le blocage de l’opération pourrait être préjudiciable aux intérêts de Hambourg. « Il y a un risque qu’elle perde les activités de Cosco », a déclaré un fonctionnaire.

D’autres ministères ont toutefois tiré la sonnette d’alarme. Certains fonctionnaires ont établi des parallèles avec la vente de certaines des plus grandes installations de stockage de gaz de l’Allemagne à Gazprom, le monopole russe d’exportation de gaz, au cours de la dernière décennie.

Scholz a insisté sur un compromis. Celui-ci est apparu à la fin du mois dernier, lorsque Cosco a appris qu’elle ne pouvait acquérir qu’une participation de 24,9 % et qu’elle n’aurait aucun droit de veto sur les décisions stratégiques en matière de commerce ou de personnel.

La plupart des ministères ont accepté ce compromis à contrecœur, mais pas le ministère des affaires étrangères de M. Baerbock, qui continue de s’opposer à l’accord avec Cosco.

Dans un avis protocolaire, Anna Lührmann, ministre d’État allemand pour l’Europe, a déclaré que la Chine avait clairement indiqué « qu’elle était prête à déployer des mesures économiques pour atteindre des objectifs politiques ». Autoriser la vente de la participation dans le terminal « donnerait à la Chine la possibilité d’exploiter une partie de l’infrastructure critique de l’Allemagne et de l’Europe à des fins politiques ».

M. Barkin, du Rhodium Group, estime qu’en faisant passer l’acquisition de Cosco, M. Scholz rend les choses trop faciles pour Pékin. « La Chine a besoin de l’Allemagne, en particulier lorsque la concurrence entre les États-Unis et la Chine s’intensifie », dit-il. « Scholz a donc une certaine influence. Mais avec le message qu’il envoie, il semble y renoncer. »

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