La Chine fait face à sa première crise de la dette à l’étranger

L’initiative « la Ceinture et la Route » a vu une augmentation des prêts irrécouvrables, ce qui a incité Pékin à accorder des crédits d’urgence aux pays concernés.

La Lotus Tower de 350 m qui domine l’horizon de Colombo, la capitale du Sri Lanka, est l’un des plus hauts bâtiments d’Asie du Sud. Financée par une banque d’État chinoise et conçue pour ressembler à un bourgeon de lotus géant sur le point d’éclater en fleur, elle devait être une métaphore de l’épanouissement de l’économie du Sri Lanka et du « brillant avenir » de la coopération bilatérale entre Pékin et Colombo.

Au lieu de cela, la tour est devenue un symbole des problèmes croissants auxquels est confronté le programme de prêts à l’étranger de la Chine, l’initiative « Belt and Road ». La construction a souffert de longs retards et d’une allégation de corruption lancée par Maithripala Sirisena, alors président du Sri Lanka, contre l’un des entrepreneurs chinois. Aujourd’hui, trois ans après son lancement officiel, les équipements de la tour, dont un centre commercial, un centre de conférence et plusieurs restaurants, restent inachevés ou largement inutilisés, tandis que dans la rue, l’indignation suscitée par la mauvaise gestion financière du Sri Lanka a débouché sur des manifestations populaires.

« C’est quelque chose dont nous nous serions mieux passés », déclare Athula Kumarasiri, un propriétaire de librairie, en faisant signe vers la tour. « Quel est le besoin de cela ? C’est un véritable éléphant blanc. »

Le Sri Lanka est l’un des dizaines de pays du monde en développement qui espéraient profiter de l’envolée des prêts chinois à l’étranger au cours de la dernière décennie dans le cadre de l’initiative « Belt and Road » – un projet qui se classe non seulement comme le plus grand gambit de politique étrangère de Pékin depuis la fondation de la République populaire en 1949, mais aussi comme le plus grand programme d’infrastructure transnationale jamais entrepris par un seul pays.

Cependant, un grand nombre de projets, tels que la tour, n’ont pas réussi à produire un rendement commercial, tandis que les énormes prêts nécessaires à la construction de telles infrastructures peuvent exacerber les pressions financières sur les gouvernements vulnérables.

Ces pressions ont convergé au Sri Lanka, qui a fait défaut sur sa dette souveraine en mai, le premier pays d’Asie-Pacifique à le faire depuis plus de deux décennies.

De tels cas deviennent beaucoup plus courants. Un examen par le Financial Times de la santé financière de l’initiative « Belt and Road » – autrefois saluée par le dirigeant chinois Xi Jinping comme le « projet du siècle » – a mis au jour une montagne de prêts non productifs.

Dans plusieurs pays d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine, le projet risque de se métastaser en une série de crises de la dette. La question revêt une importance cruciale pour le monde en développement en raison de l’ampleur de l’initiative « la Ceinture et la Route ». Depuis que le programme a été proposé pour la première fois en 2013, la valeur des projets d’infrastructure dirigés par la Chine et d’autres transactions classées comme « Belt and Road » dans des dizaines de pays en développement a atteint 838 milliards de dollars à la fin de 2021, selon les données recueillies par l’American Enterprise Institute, un groupe de réflexion basé à Washington.

Mais les prêts qui financent ces projets deviennent maintenant mauvais en nombre record. Selon les données recueillies par Rhodium Group, un groupe de recherche basé à New York, la valeur totale des prêts des institutions chinoises qui ont dû être renégociés en 2020 et 2021 a bondi à 52 milliards de dollars. Ce montant est plus de trois fois supérieur aux 16 milliards de dollars des deux années précédentes.

Cette forte détérioration porte le total des prêts chinois à l’étranger à avoir été renégociés depuis 2001 à 118 Md$ – soit environ 16 % du total accordé, estime Rhodium.

Ces dernières années, la Chine a dû gérer un certain nombre de défauts de paiement sur des prêts sensibles à l’étranger, mais l’impact cumulé des multiples renégociations auxquelles Pékin est actuellement confronté équivaut à la première crise de la dette à l’étranger du pays.

« Il s’agit de la pire période de pression sur la dette depuis le début de l’initiative « la Ceinture et la Route » », déclare Matthew Mingey, analyste de recherche principal chez Rhodium Group. « La pandémie de Covid-19 a pris les problèmes existants et les a suralimentés ».

Bon nombre de ces renégociations de prêts impliquent des radiations, des calendriers de paiement différés ou une réduction des taux d’intérêt. Mais alors que de plus en plus de prêts de la Ceinture et la Route explosent, la Chine s’est également retrouvée obligée d’accorder des prêts de « sauvetage » à certains gouvernements pour éviter que leur surendettement ne se transforme en une véritable crise de la balance des paiements.

Bradley Parks, directeur exécutif d’AidData au College of William and Mary aux États-Unis, affirme que si l’octroi au compte-gouttes de prêts de sauvetage permet d’éviter les défauts de paiement, il ne contribue guère à résoudre les problèmes financiers sous-jacents. « Je pense que Pékin est en train d’apprendre que dans certains cas, le problème fondamental n’est pas la liquidité mais la solvabilité », déclare Parks.

M. Parks indique que pendant près de cinq ans, les institutions financières publiques chinoises ont essayé de maintenir le gouvernement du Sri Lanka suffisamment liquide pour assurer le service de ses anciennes dettes de projet et éviter la dégradation de la cote de crédit souveraine. Cependant, ajoute-t-il : « Leur effort a été un échec spectaculaire. Ainsi, la grande question à laquelle Pékin doit répondre est de savoir si elle veut être dans le domaine des prêts de sauvetage à long terme. »

La transition à laquelle Parks fait allusion est critique. En finançant les routes, les chemins de fer, les ports, les aéroports et toute une gamme d’autres infrastructures au cours de la dernière décennie, la Chine s’est retrouvée en concurrence avec les prêteurs internationaux pour le développement, notamment la Banque mondiale. Aujourd’hui, alors que ses prêts sont davantage axés sur la prévention des défauts de paiement, elle commence à refléter le rôle habituellement joué par le FMI, qui accorde des prêts d’urgence pour aider les pays à traverser les crises économiques.

L’ampleur du surendettement des pays de la Ceinture et de la Route attire également l’attention des dirigeants mondiaux. En mai, le chancelier allemand Olaf Scholz a tiré la sonnette d’alarme sur la frénésie de prêts de la Chine dans les pays les plus pauvres, notamment en Afrique. « Il existe un danger vraiment sérieux que la prochaine grande crise de la dette dans le sud du monde provienne des prêts accordés par la Chine dans le monde entier », a déclaré M. Scholz.

De tels avertissements renforcent un niveau d’inquiétude plus général exprimé par la Banque mondiale le mois dernier, selon lequel les pays en développement pourraient se diriger vers une crise de la dette d’une ampleur qui n’a plus été vue depuis les années 1980. La guerre en Ukraine, la hausse de l’inflation, le resserrement des conditions financières mondiales et les tensions entre les États-Unis et la Chine sont autant de facteurs qui sous-tendent ces scénarios catastrophiques.

« Ce sont tous des risques importants et s’ils se matérialisent en même temps, ce sera une tempête parfaite pour l’économie mondiale », a déclaré Ayhan Kose, responsable de l’unité de prévision de la Banque mondiale. « Donc, bien sûr, nous craignons que davantage de pays ne soient pas en mesure de reconduire leurs dettes. »

La Chine combat les feux de la dette sur plusieurs fronts. AidData a découvert des preuves de dizaines de milliards de dollars US de « prêts de sauvetage » accordés par les institutions publiques chinoises, généralement sous la forme d’injections à court terme de devises fortes qui permettent aux pays débiteurs d’assurer le service de leurs prêts et d’éviter le défaut de paiement.

Les pays qui ont reçu de tels prêts jusqu’à présent sont le Pakistan, l’Argentine, la Biélorussie, l’Égypte, la Mongolie, le Nigeria, la Turquie, l’Ukraine et le Sri Lanka, selon AidData. Chacun de ces pays a une cote de crédit de « junk » de la part d’agences telles que Moody’s et Standard and Poor’s, ce qui signifie que le risque de défaut de paiement de leur dette souveraine est considéré comme important.

Lorsque des défauts de paiement se produisent, les effets économiques et politiques peuvent être rapides. Le Sri Lanka, dont la dette internationale s’élève à plus de 50 milliards de dollars, a été confronté à de graves pénuries de produits de première nécessité depuis qu’il a épuisé ses réserves de devises étrangères.

Le président Gotabaya Rajapaksa a été contraint de quitter ses fonctions la semaine dernière après que des dizaines de milliers de personnes, furieuses des pénuries et de la flambée des prix, ont défilé dans la capitale Colombo et qu’une foule en colère a occupé la résidence officielle du président.

Le défaut de paiement du Sri Lanka n’a pas été causé uniquement par les prêts chinois, qui totalisent environ 5 milliards de dollars, mais les prêts accordés par Pékin à l’État insulaire de 22 millions d’habitants se sont avérés particulièrement controversés. Les critiques affirment que le crédit de « Belt and Road » a été accordé à des taux d’intérêt élevés pour des projets d’infrastructure – comme la Lotus Tower, ainsi qu’un port et un aéroport dans la ville méridionale de Hambantota – qui n’ont souvent pas réussi à générer des retours.

L’argent de la frénésie d’emprunts à l’étranger a été dépensé à mauvais escient dans « des ports, des aéroports, des stades de cricket, toutes sortes de tours à l’allure stupide… toutes des conneries », déclare Harsha de Silva, membre du parlement du parti d’opposition sri-lankais Samagi Jana Balawegaya.

Ces problèmes croissants n’occultent pas le fait que la vaste construction d’infrastructures dans de nombreux pays en développement du monde entier avec des fonds chinois a contribué à stimuler le développement.

Les exemples de projets utiles abondent. Une ligne ferroviaire de 750 km reliant Addis-Abeba à Djibouti a permis de réduire le temps de trajet entre la capitale éthiopienne et le port clé d’environ trois jours à environ 12 heures. De même, une nouvelle ligne reliant Mombasa à Nairobi au Kenya, qui a coûté 3,2 milliards de dollars, réduit considérablement les temps de trajet. Des barrages hydroélectriques construits par des entrepreneurs chinois en Ouganda ont été ouverts comme destinations touristiques. Les routes et les pipelines construits en Asie centrale et en Asie du Sud-Est ont stimulé le développement de ces pays.

Mais lorsque le fardeau de la dette s’avère insoutenable, la Chine se voit souvent obligée d’émettre de nouveaux prêts ou de faire face à la détresse plus générale qui suit un défaut de paiement. Le Pakistan, le plus grand bénéficiaire unique du financement de « la Ceinture et la Route » dans le monde, avec un total de 62 milliards de dollars de promesses de financement chinoises, en est un exemple.

Islamabad, qui se présente comme l' »ami fidèle » de la Chine, a reçu une série de prêts de sauvetage visant à éviter un défaut de paiement souverain. Le dernier en date est une facilité de 2,3 milliards de dollars dans le cadre de laquelle un consortium de banques chinoises s’est engagé le mois dernier à soutenir l’approvisionnement du pays en devises fortes, lui permettant ainsi de payer ses créanciers pendant au moins un certain temps.

Mais les réserves de change du Pakistan restent sur le fil du rasoir, étant tombées à moins de deux mois du coût des importations. Au début du mois, le FMI a accepté de prêter 1,2 milliard de dollars, dans le cadre d’un plan d’aide de 7 milliards de dollars, afin d’éviter une crise de la balance des paiements dans ce pays d’Asie du Sud, mais les analystes affirment que les finances d’Islamabad restent tendues.

Tout comme au Sri Lanka, on s’interroge au Pakistan sur la viabilité de certains projets d’infrastructure entrepris. Un grand projet portuaire à Gwadar, situé sur la mer d’Arabie à l’embouchure stratégiquement importante du détroit d’Ormuz, a longtemps été considéré comme un joyau de l’initiative « Belt and Road ».

Mais un chef d’entreprise vivant à Gwadar, qui a refusé de s’identifier, affirme que la construction du projet portuaire a été mise en veilleuse. « Il n’y a presque rien en cours en termes de construction. Nous continuons à attendre que les promesses de la Chine se concrétisent, mais il y a eu très peu de choses jusqu’à présent », dit-il.

Un autre grand bénéficiaire des prêts chinois est la Zambie, qui a fait défaut en 2020 sur sa dette extérieure. La Chine est le plus grand prêteur bilatéral de Lusaka avec environ 6 milliards de dollars sur les 17 milliards de dollars de dette extérieure du pays.

La Zambie avait été présentée comme une star de l’initiative « Belt and Road » sur le continent africain. En 2019 encore – quelques mois avant le défaut de paiement du pays – l’ambassade de Chine à Lusaka en vantait les mérites dans une déclaration publique.

En effet, le nombre de projets prévus par la Ceinture et la Route en Zambie était époustouflant. Un énorme barrage hydroélectrique, deux aéroports internationaux, une voie ferrée reliant le pays à la Tanzanie, deux stades de sport et un hôpital ont tous été mis en service.

De tels problèmes financiers suscitent une remise en question discrète mais fondamentale à Pékin, alors que les risques économiques augmentent dans le monde entier, déclare un conseiller gouvernemental de haut niveau à Pékin, qui a refusé toute autre identification.

« Beaucoup d’investissements dans les pays de la Ceinture et de la Route n’avaient pas de sens commercial et constituaient en fait une forme de fuite des capitaux », dit le conseiller. « Qui plus est, les perspectives économiques de nombreux pays de la BRI, africains en tête, se sont considérablement dégradées ces dernières années. Il est donc d’autant plus impératif que nous réfléchissions à deux fois avant de nous lancer dans une nouvelle frénésie de prêts. »

En outre, les réserves de change de la Chine – qui ont culminé à près de 4 milliards de dollars en 2014 – sont retombées à un peu plus de 3 milliards de dollars, ce qui rend relativement rares les devises fortes que les institutions financières chinoises utilisent pour prêter aux pays de la Ceinture et de la Route.

Chen Zhiwu, professeur de finance à l’Université de Hong Kong, voit également une nette réduction des effectifs en cours. « Surtout compte tenu du changement du paysage géopolitique après l’invasion [de la Russie] en Ukraine, la Chine réduit considérablement la BRI », dit-il.

« Je n’ai pas du tout vu la BRI être mentionnée dans les grands médias chinois. Ce n’est pas la même BRI qu’il y a un an ou deux. »

La grande question qui se pose aujourd’hui à la Chine, alors que le surendettement se répand dans un contexte de ralentissement de la croissance mondiale, est de savoir si et dans quelle mesure Pékin participera aux programmes multilatéraux de résolution de la dette des pays de la Ceinture et de la Route.

Le destin de plusieurs marchés émergents vulnérables semble devoir dépendre de la réponse. La Zambie et le Sri Lanka sont des cas d’école.

Une approche multilatérale est contre-intuitive pour Pékin car l’initiative « la Ceinture et la Route » a été conçue dès le départ dans une dynamique strictement bilatérale. Les relations forgées l’ont été entre chaque pays débiteur et ses créanciers à Pékin, plutôt qu’entre une collection de pays ayant tous leur mot à dire. Le secret inhérent au projet « Belt and Road », ainsi que la multiplicité des institutions financières chinoises participantes, chacune ayant son propre agenda, compliquent encore les choses, selon les banquiers.

Certains analystes affirment que la Chine a de bonnes raisons d’être prudente lorsqu’elle s’engage dans une approche multilatérale menée par le FMI et le groupe des riches nations créancières du Club de Paris.

Kevin Gallagher, directeur du Global Development Policy Center de l’université de Boston et conseiller du gouvernement chinois, affirme que la Chine a des « critiques légitimes » à l’égard des conditions liées aux programmes du FMI qui sont une condition préalable à la restructuration de la dette souveraine.

« Quel genre de parole vont-ils avoir dans quelque chose qui est tellement dirigé par les Français et les Américains ? » dit-il. « Ils ne pensent pas qu’un programme axé sur l’austérité soit le moyen de sortir un pays de la récession. »

Dans un entretien en ligne avec Gallagher en novembre 2020, Zhongxia Jin, directeur exécutif de la Chine au FMI, a déclaré que si la conditionnalité du FMI avait du sens « d’un point de vue purement économique et théorique, [dans la pratique] elle est très douloureuse pour les pays à faible revenu…. Notre position au sein du conseil est que la conditionnalité… doit être favorable à la croissance et orientée vers la croissance. »

Toutefois, les premiers signes montrent que Pékin pourrait être disposé à tolérer au moins une certaine coopération.

Après des mois de résistance, Pékin s’est assis le mois dernier avec la France en tant que co-président du comité officiel des créanciers représentant les prêteurs bilatéraux de la Zambie. La Zambie s’est ainsi rapprochée d’un plan de sauvetage de 1,4 milliard de dollars du FMI. Mais si les pourparlers ont été qualifiés de constructifs, les observateurs occidentaux affirment qu’il est beaucoup trop tôt pour supposer que la Chine se joindra à une action collective ailleurs, ou même que le dossier de la Zambie connaîtra une issue favorable.

« C’est un engagement qu’ils ont pris », a déclaré Emmanuel Moulin, directeur du Trésor français et président du Club de Paris, à propos du rôle de la Chine en Zambie. « Mais maintenant, ils doivent tenir leurs promesses ».

Les prêts de la Ceinture et la Route ont contribué à faire de la Chine le plus grand prêteur bilatéral du monde. Pour les 74 pays classés comme à faible revenu par la Banque mondiale, elle est plus importante que tous les autres prêteurs bilatéraux réunis.

Mais sa réticence à s’engager avec d’autres créanciers dans le règlement des dettes a été une source de frustration pour les organisations multilatérales.

Dans une déclaration faite avant la réunion des ministres des finances et des gouverneurs des banques centrales du groupe des grandes économies du G20 la semaine dernière, Kristalina Georgieva, directrice générale du FMI, a lancé le dernier d’une série d’appels à une action urgente et décisive sur le traitement de la dette « par toutes les parties concernées ».

« Les grands prêteurs – tant souverains que privés – doivent intensifier leurs efforts et jouer leur rôle », a-t-elle déclaré. « Le temps ne joue pas en notre faveur ».