Le rôle de la Chine sur la dette de la Zambie

Le rôle central de la Chine est examiné de près alors que la Zambie cherche à alléger sa dette.

La restructuration est surveillée de près par d’autres pays pour voir comment Pékin réagira en cas de défaut de paiement.

Quelques mois après son élection l’année dernière, le président zambien Hakainde Hichilema a réussi à négocier un renflouement du FMI de 1,4 milliard de dollars pour ce pays d’Afrique australe criblé de dettes. Mais la conclusion d’un accord avec tous ses créanciers, au premier rang desquels la Chine, pourrait prendre beaucoup plus de temps.

Pékin étant désormais le plus grand prêteur bilatéral aux pays à faible revenu, les difficultés de la Zambie constituent un test de sa volonté de prendre la tête de la restructuration des obligations de la dette des États défaillants. Jusqu’à présent, Pékin a négocié avec ses emprunteurs à huis clos, en tête-à-tête.

À une époque de tensions économiques croissantes, alors que le Sri Lanka est en défaut de paiement et que le Pakistan en est proche, d’autres pays fortement endettés auprès de Pékin suivent de près les procédures à Lusaka, tout comme ses autres créanciers. La crise zambienne illustre également comment les prêts chinois proviennent d’une variété d’institutions gouvernementales dont les intérêts varient souvent, ce qui ajoute une complexité supplémentaire aux efforts pour parvenir à un accord.

« La composition des dettes des pays en développement s’est déplacée de façon spectaculaire au cours des 10 dernières années vers la Chine et le secteur privé », a déclaré David Malpass, président de la Banque mondiale, au Financial Times. « La Chine reconnaît que [s’engager avec les autres créanciers de la Zambie] est un moyen important de travailler avec la communauté mondiale. C’est une étape importante dans la mesure où la Chine reconnaît son rôle dans les restructurations de dettes. »

La Zambie est devenue le premier pays à faire défaut pendant la pandémie, manquant des paiements sur une dette étrangère d’une valeur de 17 milliards de dollars en 2020. Après avoir négocié le plan de sauvetage avec le FMI, la Zambie a besoin que les discussions avec les créanciers avancent rapidement afin de pouvoir relancer la croissance et le développement.

Avant que le fonds ne puisse débloquer l’argent, il veut obtenir des « assurances » de la part des autres créanciers officiels – dont le plus important est la Chine avec des prêts estimés à 6 milliards de dollars – qu’ils accepteront d’alléger la dette. On sait peu de choses sur les conditions auxquelles la Chine a prêté et sur la manière dont Pékin va se comporter.

La Chine n’est pas membre du Club de Paris, créé pour restructurer les prêts accordés par les gouvernements occidentaux, et a exprimé des inquiétudes quant aux mesures d’austérité que le FMI impose aux débiteurs à court d’argent. Différentes entités chinoises, des banques politiques aux prêteurs commerciaux, émettent des prêts, chacune ayant ses propres priorités. Deborah Bräutigam, directrice de l’Initiative de recherche Chine-Afrique (CARI) à l’Université Johns Hopkins, a déclaré qu’il était important de comprendre qu' »il n’y a pas une seule Chine » mais plutôt un « autoritarisme fragmenté ».

Dans le cas de la Zambie, les prêteurs comprennent l’Agence chinoise de coopération internationale au développement et d’autres organismes dirigés par Eximbank of China et China Development Bank. Selon le CARI, les prêts ont été accordés à des conditions très variables.

Le long processus d’assainissement de la dette de la Zambie met également en évidence une faille plus large dans la gestion mondiale des défaillances souveraines, qui, selon la Banque mondiale, pourrait bientôt atteindre des niveaux qui n’ont plus été vus depuis les années 1980.

Ce mois-ci, Lazard, le groupe français qui conseille la Zambie, a déclaré qu’un cadre commun, mis en place pendant la pandémie par le groupe des grandes économies du G20 pour garantir que les restructurations de la dette puissent se faire rapidement, était trop vague. Le manque d’orientation sur la coordination « crée beaucoup de frustrations pour les créanciers – qu’ils soient privés ou officiels – mais aussi pour les pays débiteurs », a déclaré Lazard.

Malpass, qui critique fréquemment l’obstination de la Chine, a appelé à repenser le cadre. Il a déclaré que les créanciers commerciaux devraient s’asseoir aux côtés de leurs homologues souverains pendant les négociations de la dette, plutôt que d’être mis plus tard devant le fait accompli.

Mais avec l’initiative Belt and Road d’un milliard de dollars qui fait de la Chine le prêteur bilatéral le plus important depuis le début du siècle, la réforme semble impensable sans l’adhésion de Pékin.

« La Chine a le pouvoir de retarder ou d’empêcher potentiellement la mise en place du cadre commun », a déclaré Kevin Daly, gestionnaire de portefeuille pour la dette des marchés émergents chez abrdn et membre d’un comité représentant les détenteurs d’obligations de la Zambie. « Il n’est pas exagéré de dire que son succès ou son échec dépend de la Zambie ».

Les prêteurs chinois ont adopté une approche différente de celle des autres créanciers commerciaux. Ils ont accepté de prolonger les échéances et d’accorder des congés de paiement aux débiteurs en difficulté, mais ont été réticents à accepter toute réduction du montant de l’argent qui leur est dû par crainte, selon les observateurs, d’une réaction politique à Pékin. Cela les met en porte-à-faux avec les créanciers commerciaux tels que les détenteurs d’obligations.

Pékin reconnaît qu’il est soumis à une forte pression pour trouver de nouvelles solutions. « Les méthodes existantes, menées par les extensions de prêts et l’allègement de la dette [principalement des prêts sans intérêt] sont plus difficiles à poursuivre », a déclaré un conseiller du gouvernement.

Pourtant, le ministère des finances et la banque centrale chinoise, la Banque populaire de Chine, sont en désaccord sur les solutions à apporter. « Le ministère des finances est en général plus prudent lorsqu’il s’agit de faire des concessions, car cela aggraverait son fardeau fiscal. En tant que principal actionnaire des prêteurs politiques comme la China Development Bank et l’Exim Bank, il supportera les pertes de la restructuration des prêts sans intérêt et des autres prêts politiques à faible taux d’intérêt », a déclaré le conseiller.

« En revanche, les prêteurs commerciaux comme l’ICBC, qui sont réglementés par la PBoC, et [donc] par extension la PBoC, sont ouverts à une variété de méthodes de restructuration qui pourraient aider à éponger les pertes plus rapidement, mais qui pourraient obliger les prêteurs à radier une partie des mauvais prêts », a-t-elle ajouté, précisant qu’ils étaient désireux de travailler ensemble pour minimiser les pertes.

D’autres conseillent la prudence. « Est-ce que c’est la Chine qui entre dans le jeu ? Absolument pas », a déclaré Douglas Rediker, senior fellow à la Brookings Institution, ajoutant qu’il serait « naïf de croire qu’un seul exemple de coopération de la Chine sera transférable à tout autre exemple ».

Un appel récent entre Hichilema et le président chinois Xi Jinping a été considéré comme une percée et a permis des pourparlers, codirigés par Pékin, à Paris au début du mois. Les responsables français ont déclaré que les entretiens se sont bien déroulés et que les discussions se poursuivraient. « C’est un engagement qu’ils ont pris », a déclaré Emmanuel Moulin, directeur du Trésor français et président du Club de Paris. « Mais maintenant, ils doivent tenir leurs engagements ».

Grâce à ces lueurs d’espoir, les responsables zambiens sont optimistes quant à la possibilité de parvenir à un accord. « Compte tenu du fait que la Chine est enfin à bord et s’exprime sur la nécessité pour le FMI d’agir rapidement », a déclaré un fonctionnaire à Lusaka. « C’est le moment de donner un peu plus de patience au processus ».

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